中国社科院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心

　　李国庆 张志敏 洪田芬

　　近年来，上海市人口规模、土地资源、生态环境底线制约造成的发展瓶颈日趋显著，且城市容积率已经超过日本东京都的水平，难以通过城市更新来实现空间扩容；居住成本高，削弱了对人才的吸引力。“十四五”期间，上海城市发展应该以东京圈为鉴，实施“巨域驱动”战略，即建设高铁导向的核心城市合作轴，形成上海本市、上海“一小时高铁通勤圈”、“90分钟上海商务圈”上海国际大都市网络体系，提升国际产业链分工水平，降低综合交易成本和制造成本，举长三角巨域之力驱动上海全球城市建设。

　　上海市“2035”城市总体规划确定的远期发展目标是迈向卓越的全球城市，主要参照系之一就是全球城市东京。需要强调的是，作为全球城市的“东京”，其范围是包括周边神奈川、千叶和斡袢氐亩┒际腥Α20世纪60年代初，东京都议会通过决议放弃首都的特权地位，有计划地分散布局都心的地方行政服务和国内经济管理功能，形成了五个自立城市圈，以50分钟轨道交通圈为基础重构东京大都市“联合都市圈”，通过做大实现做强，最终成为与纽约、伦敦并列的三大全球城市之一。

　　东京形成了三层同心圆圈域：核心层是“都心”，包括千代田、中央和港区在内的“都心三区”，是国际经济贸易与国际金融核心区；第二层为“副都心”，以新宿为代表，分担国内商务管理功能；第三层为周边的斡瘛⑶б丁⑸衲未ㄈ兀杂θ蚧尘跋峦庾势笠等胱と毡敬吹目占湫枨蟆

　　1985年日本国土厅制定的《首都改造计划》对东京有两个基本评价：一是肯定论，要保持东京的世界城市核心地位，最大限度地发挥超大城市的集聚效应；二是改造论，把过度集中于东京的功能疏解到东京圈域内的功能核心城市。日本在东京周围规划了五个自立都市圈，自立都市圈的核心是“功能核心城市”，标准包括：1.广域的经济社会生活中心；2.有助于东京圈的合理布局；3.能够确保核心设施、业务设施用地；4.功能一体且具有集合效应的区域。自立都市圈位于东京都市区周边，具有区域社会经济自立性，提供高档次城市功能服务。

　　五个自立都市圈及功能定为：一是斡褡粤⒍际腥Γ薪诱姓澳茏疲欢乔б蹲粤⒍际腥Γ械９饰锪鳌⒘倏詹涤牖嵴怪行母春瞎δ埽蝗巧衲未ㄗ粤⒍际腥Γ奂市陨桃怠⑷宋慕涣鞯榷嘣鞘泄δ埽凰氖嵌嗄ψ粤⒍际腥Γ平白∫惶宓某鞘锌占浣ㄉ瑁晃迨谴某悄喜孔粤⒍际腥Γ灾ù笱诵呐嘤幕⒐式涣饔胙蟹⒐δ堋2000年，东京都提出环状超大城市结构计划，建设“核心城市合作轴”，以环状方向连接新都心城市的交通流、物流、信息流。

　　与东京对比，从经济功能分层上看，上海全球城市的“都心”是浦东自由贸易区，2013年起上海浦东新区作为中国自由贸易试验区，发挥金融中心、贸易中心等全球城市经济管理功能。上海全球城市的“副都心”是上海虹桥商务区，紧邻江浙两省，处于长三角城市轴的关键节点，与周边主要城市的距离均在300公里之内，是服务长三角、服务长江经济带的国内商务活动管理中心。上海全球城市的“新都心”是江浙皖的五个城市圈。2016年5月，《长江三角洲城市群发展规划》提出构建“一核五圈四带”的网络化空间格局，发挥上海中心城市作用，推进南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波五个城市圈同城化发展，形成区域合力，共同代表国家参与国际竞争，这一目标的实现有赖于上海圈“核心城市合作轴”的建立。

　　东京的中枢管理功能划分为全球化管理、国内管理和区域管理三个层次。第一层为全球性主导产业管理部门，集中于都心地区，资本金规模越大，在都心选址的倾向性越为强烈。第二层是国内主导产业管理部门，向副都心集中。第三层是承担区域经济与行政管理的部门趋于向地方分散。除功能分化之外，地价、租金价格、建筑物的规模与办公设备，信息通信的技术革新也改变了企业对办公场所的要求。

　　东京圈的空间创造经历了都心、副都心和新都心的圈层式动态拓展，在立法保障和共生理念的共同作用下，打造成为产业布局合理、交通网络便捷、制度设计统一的世界级城市群经济。借鉴东京圈经验，上海全球城市建设应高度重视以下问题。

　　1.以上海为龙头重塑长三角城市群经济地理新格局，加速要素自由流动。现阶段制约长三角城市群发展的瓶颈在于行政分割、市场分割和空间分割导致的要素空间自由流动限制，而破除这“三大分割”的关键在于同城化的顶层设计和开放的共生理念，重塑经济地理、加速要素自由流动。

　　上海一方面要在共生理念下与周边城市协同发展，通过空间结构调整和优化形成长三角城市群多中心的经济地理新格局，利用城市群经济正的空间外部性（规模经济和溢出效应）来缓解单个城市负的外部性（拥挤效应），使要素在更大的空间范围内自由流动，改善经济空间联系格局。另一方面需要制度联动、产业联动和空间联动的协同演进和同城化顶层设计，重点在于以制度联动为引领突破行政区划限制，进行交通网络基础设施的统一规划和产业空间的合理布局，实现空间联动和产业联动。实现协同发展的关键是上海要合理有序疏解核心功能，积极带动周边地区协同发展，做大做强城市经济空间。

　　2.以全球城市建设为主线布局上海都市圈。20世纪80年代中期，东京圈为了回应全球化的需要在周边地区建立了新都心，上海的全球城市建设需要全球化发展视野和战略思维，建设在上海全球城市体系中承担特定功能的新都心，首先需要发展的是世界城市最具特色的金融保险部门、不动产部门、信息通信部门、高端服务部门，科创研发与成果孵化部门，实现由国家级城市群向世界级城市群的历史性跨越。

　　十四五期间，上海全球城市的标准布局有两大基本目标：一是创建业务核心城市，由“单中心”向“多中心”发展布局“巨域驱动”；二是从保障上海对区域经济的控制力出发，深化以科创中心建设为引领的“五个中心”建设。

　　1.加速建设“高铁上的核心城市合作轴”

　　长三角有上海港、南京港、宁波港等国际港湾，加上上海浦东、虹桥国际机场，应借助其地理位置优势建设承担国际交流、国际物流、临空产业与会展中心等复合功能的未来型城市。

　　上海可借鉴东京都环状超大城市结构计划，即围绕都心、副都心与新都心之间城市的交通流、物流、信息流主通道建设“核心城市合作轴”。应加速编制长三角地区城际铁路网规划，把南京、杭州、合肥和苏州连为“高铁上的核心城市合作轴”，实现1小时通勤90分钟商务圈，通过交通基础设施的现代化，巨域推动长三角区域联动发展。

　　2.发展极端制造业，扩展全球科创中心的核心功能

　　参照东京都筑波科学城的建设经验与教训，推动张江科学城进一步功能提升及科创功能向临港科技城扩展，成为上海科创中心建设的重要载体、全球性科创部门集聚地。重点发展极大型、极小型以及极精密型的极端制造业。上海的研发投入强度已超美国和德国，即便在短时间内无法完成自主创新，也能够做到科技的集成与应用，再加上上海已有大飞机、中核建、中车城市交通、中芯国际集成电路、微电子装备光刻机等产业项目基础，从而占据全国极端制造业的制高点。

　　一体化发展初期，合作城市轴的建设重点是以沪苏浙皖九地区的G60科创走廊为平台，深化上海―合肥―杭州科技创新中心建设。沪苏浙皖九地区的《G60科创走廊松江宣言》不断扩容升级正是长三角地区科创驱动、融合发展、区域一体化共识深化的体现。

　　3.强力推进以国内业务控制中心――以虹桥商务区为起点的业务合作城市廊道“创新走廊”建设

　　落实科技创新长三角一体化发展实施方案，加速上海副都心，即承担国内商务服务、技术咨询与创新管理功能的虹桥商务区为起点的三个创新走廊建设：一是虹桥―松江―嘉善科技创新走廊；二是虹桥―嘉定―昆山―相城产业联动创新走廊，三是虹桥―青浦―吴江文化创新走廊，实现产业联动、企业互动、人员走动，推动长三角加快创新策源地建设。注重营造充满活力的创新生态，吸引国际顶尖人才来华创业，完善国际技术转移网络布局。

　　4.疏解区域级别的文化、科创研发和孵化功能，创造巨域布局条件

　　以东京都五个自立都市圈为功能参照，疏解区域级别的管理与服务职能，提升上海周边地区的文化、教育、国际交往和科技研发能力，树立国际性城市新形象，为产业的地区均衡配置提供新动力。

　　上海可通过优质学校、医院的分支机构建设推进上海与其他省市进行文化、教育、医疗的合作。扁平布局文化、科创研发、孵化核心功能将为江苏、浙江、安徽省的文化与研究事业的发展提供新的城市功能核心。

　　需要强调的是，核心功能的巨域布局可以为业务合作城市创新国际化创意城市新品牌提供有利契机，从区位优势、集聚规模、产业结构、设施设备、物业管理、楼宇形象等角度提供现代办公环境，诱导企业高效布局。

　　（本文为中国社会科学院-上海市人民政府上海研究院“‘十四五’期间我国发展环境与上海重大发展思路研究”项目成果）